PROJE DÖNGÜSÜ YÖNETİMİ VE AB FONLARININ KULLANIM
1. Giriş
Proje, belirli bir zaman içinde ve belirli bir bütçe ile açıkça belirlenmiĢ amaçları bir araya getirmeyi hedefleyen faaliyetler dizisidir (EC 2004). Projeler, ölçeklerine, amaçlarına, sürelerine ve kapsamlarına göre önemli ölçüde değiĢebilmektedir (FAO 2001, EC 2004). Projeler, tek bir genel hedefe katkı sağlayan çeĢitli projelerle bir programa entegre olabileceği gibi bağımsız tek bir proje de olabilmektedir (FAO 2001).
2. Proje Döngüsü Yönetimi (PDY)
Proje Döngüsü Yönetimi (PDY) mantıksal çerçeve yaklaĢımı temeline dayanan, proje ve programların hazırlanması, uygulanması ve değerlendirilmesinde kullanılan bir yöntem ve sistematik bütünüdür (Günaydın 2010). Bir baĢka deyiĢle, bir projenin yaĢam döngüsü süresince kullanılan yönetim faaliyetleri ve karar alma prosedürlerini tarif etmek için kullanılan bir terimdir (EC 2004).
Proje Yönetim Döngüsü yaklaĢımı, 1992’de Avrupa Komisyonu tarafından proje tasarımı ve yönetimi için temel araç olarak kabul edilmiĢtir (EC 2004).
ġekil 1’de Avrupa Birliği’nde kullanılan ve altı safhadan oluĢan proje döngüsü yaklaĢımı gösterilmiĢtir.
Bu safhalar Ģu Ģekilde özetlenebilir (FAO 2001, EC 2004, Anonymous 2007, Günaydın 2010, http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=5).
Programlama: Fon kaynaklarının tahsis edileceği öncelik alanlarının belirlenmesiyle ilgili süreci tarif etmektedir. AB fon kaynaklarının kullanımıyla ilgili olarak, proje seçimindeki en önemli kriter, mali yardımların “AB üyeliğine yönelik uyum esasları doğrultusunda” kullanılabilecek olmasıdır. Bu nedenle, programlama süreci, Katılım Ortaklığı Belgesi, Ġlerleme Raporu, MIPD (Multi-annual Indicative Planning Document), Ulusal Program ve Ön Ulusal Kalkınma Planında ifade edilen öncelik alanları çerçevesine giren proje fikirlerinin tespit edilmesi ve bunların belirli bir formatta geliĢtirilmesi çalıĢmalarını kapsamaktadır.
Tanımlama: Bu aĢama, ilk proje fikrinin ve ilk planlamanın (Piyasa analizi, fizibilite çalıĢmaları vb. çalıĢmalarla birlikte Proje Tanımlama Dokümanının hazırlanması) oluĢturulması aĢamasını tanımlamaktadır.
Formülasyon: Kabul edilen proje fikirlerinin (Proje Tanımlama Dokümanlarının), proje fiĢi formatında sunulmak üzere, projenin detaylı tasarımı/planlanmasını ifade etmektedir.
Fonlama: Uygun bulunan proje fiĢlerine fon sağlanmasına karar verilen süreci ifade etmektedir.
Uygulama ve İzleme: Projeye iliĢkin faaliyetlerin uygulandığı ve izlendiği aĢamadır. Projeler, ilerleme ve izleme raporları aracılığıyla izlenmekte ve izleme sonuçlarına göre gerekli görülen hallerde proje fiĢleri revize edilebilmektedir. Değerlendirme ve Denetim: Proje ile öngörülen hedeflerin ne kadarının baĢarıldığına iliĢkin değerlendirmeler (proje devam ederken-ara değerlendirme raporları, proje tamamlandığındafinal değerlendirme raporu ve proje tamamlandıktan sonraki değerlendirmeler) ile bir sonraki programlama dönemi için geri bildirimlerin alındığı süreci ifade etmektedir.
Söz konusu döngü, her bir aĢamanın kendinden bir sonraki aĢamanın oluĢumunu sağlayan sürekli bir süreçtir. Örneğin, proje tanımlanması aĢamasında
üretilen bilgi, detaylı proje tasarımı için temel sağlamaktadır. (FAO, 2001).
Benzer bir Ģekilde Avrupa Birliği açısından PDY (EC 2004), 1. Projelerin, hedef grupların/faydalanıcıların gerçek sorunlarıyla ve kabul edilen stratejiyle ilgili olmasını
2. Projelerin ürettiği faydaların sürdürülebilir olmasını
3. Amaçların, iĢleyen çevrenin sınırlamaları ve uygulama ajanslarının yetenekleri dâhilinde gerçekçi olarak baĢarılabileceği anlamında projelerin uygun olmasını
4. Projelerin Avrupa Topluluğu’nun ve kalkınma ortaklarının overarching / bütünü etkileme politikasının destekleyicisi olmasını sağlamaya yardımcı olmaktadır
Bu amaçların baĢarılmasını sağlamak üzere, PDY, önemli/kilit paydaĢların aktif katılımını ve yerel sahiplenmenin teĢvik edilmesini gerektirmektedir. PDY, paydaĢ analizi, sorun ağacı/analizi, hedef ağacı/analizi, strateji analizi dâhil, önemli analiz ve değerlendirmeleri destekleyecek diğer araçlarla birlikte Mantıksal Çerçeve YaklaĢımını kullanmaktadır. Proje döngüsünün her aĢamasına önemli kalite değerlendirmelerini dahil etmekle birlikte, her aĢamada iyi kalitede kilit belgelerin üretilmesini Ģart koĢmaktadır (EC 2004).
2.1. Mantıksal Çerçeve Yaklaşımı (Logical Framework-Log Frame)
FAO 2001’e göre, mantıksal çerçeve, 1960’lı yıllarda, USAID tarafından geliĢtirilmiĢ olup, AB, FAO, Dünya Bankası tarafından kullanılmaktadır. Mantıksal Çerçeve, proje hazırlanmasına rehberlik sağlaması yanında, projenin izlenme ve değerlendirilmesinde de kullanılmaktadır. Mantıksal çerçeve temelde 4 satır ve 4 sütunlu bir çizelgede projenin temel yapısını belirlemektedir (Commission of the European Communities, 1993). Projenin ilerleyen safhalarında üzerinde geliĢmelere göre değiĢiklik yapılmasına izin vermekle birlikte göstergeler sütunu sayesinde projenin izlenmesi ve değerlendirilmesine imkân tanımaktadır.
Çizelge 1’de örnek bir Mantıksal Çerçeve Matrisi sunulmuĢtur. Genelde proje fiĢinin ekinde yer alan Mantıksal Çerçeve Matrisi, bazı hibe programları çerçevesinde proje fikrinin sunulduğu ilk safhada proje tanımlama dokümanıyla birlikte talep edilmeye baĢlanmıĢtır.
3. AB Mali İşbirliği Süreci
Türkiye-AB Mali ĠĢbirliği süreci aĢağıda özetlenmektedir; (http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=5, www.avrupa.info.tr, MIPD 2009-2011)
Türkiye, 1996 – 2001 Meda (Mediterranean Economic Development Area) Çerçeve AnlaĢması kapsamında ve sonrasında, Türkiye’nin 1999 yılında Helsinki Zirvesinde aday ülke olarak kabul edilmesi sonucu, 2002-2006 yılları arasında katılım öncesi mali yardım programları kapsamında AB fonlarından yararlanmıĢtır. Aday ülke olarak kabul edilmesinin ardından, Türkiye’nin diğer adaylarla aynı yasal ve teknik zeminde değerlendirilmesi ve aynı prosedürlere tabi olmasını teminen Türkiye’ye yapılacak hibe nitelikli yardımları tek bütçe altında toplayan “Türkiye için Katılım Öncesi Mali Yardıma Dair Çerçeve Tüzük” Aralık 2001 tarihi itibarıyla kabul edilmiĢ olup Ocak 2002 tarihinde yürürlüğe girmiĢtir.
Bu projeler genel olarak Ģu hedefler doğrultusunda kullanılmıĢtır;
- Müktesebat uyumu (siyasi ve ekonomik kriterlere uyum konuları ve STK’lara sağlanan destekler de dâhil olmak üzere)
- Müktesebat uyumu için gerekli idari kapasite oluĢturulması ve bunun için gerekli yatırım ihtiyacı
- Ekonomik ve sosyal uyum projeleri (bölgesel kalkınma, sınır ötesi iĢbirliği ve KOBĠ projeleri)
Bu nedenle, AB hibeleri kullanılarak yürütülecek olan projelerin kesinlikle bu stratejik belgelerdeki önceliklere uygun olmaları gerekmektedir.
Avrupa Birliği (AB), PHARE, ISPA, SAPARD, CARDS gibi farklı programlar kapsamında sağladığı yardım paketini 2007 yılı sonrasında tek bir araç altında toplamıĢtır. Bu çerçevede Avrupa Birliği, 2007-2013 döneminde aday ve potansiyel aday ülkelere katılım öncesi dönemde sağladığı fonları, Katılım Öncesi Yardım Aracı (Instrument for Pre-accession Support- IPA) kapsamında vermektedir.
2007-2013 döneminde Avrupa Birliği’nden ülkemize sağlanacak hibe niteliğindeki fonlar, Avrupa Konseyinin 1085/2006 sayılı Katılım Öncesi Yardım Aracı Tüzüğü (IPA) ve 718/2007 sayılı Avrupa Komisyonu Tüzüğü esasları çerçevesinde kullandırılmaktadır.
Bu hedef çerçevesinde, IPA, beĢ bileĢenden oluĢmaktadır. Bunlar;
1. GeçiĢ Dönemi Desteği ve Kurumsal Yapılanma 2. Sınır Ötesi ve Bölgesel ĠĢbirliği 3. Bölgesel Kalkınma 4. Ġnsan Kaynaklarını GeliĢtirme 5. Kırsal Kalkınma (IPARD)’dır.
IPA kapsamında, Türkiye’ye ayrılan yardımlar Çizelge 2’de sunulmuĢtur.
Bu çerçevede, Avrupa Birliği ile ülkemiz arasındaki mali iĢbirliğine dair 2009/18 sayılı Başbakanlık Genelgesi yayımlanmıĢtır.
Genelge ile BaĢmüzakereci baĢkanlığında Mali ĠĢbirliği Koordinasyon Kurulu oluĢturulmuĢtur. Kurul, mali iĢbirliği sürecinin genel iĢleyiĢini, Topluluk programları ve ajanslarından yararlanmaya yönelik
faaliyetleri koordine etmek, izlemek ve değerlendirmekle görevlidir.
4. İl Müdürlüklerinin Yararlanabileceği Avrupa Birliği Programları ve Fon Kaynakları
Bölgesel Kalkınma Ajansları: Bölgesel Kalkınma Ajanslarının Tarım ve Kırsal Kalkınma Mali Destek Programları, ya da ilgili diğer destek programları kapsamında açılan çağrılar, takip edilmek suretiyle fon sağlanabilmektedir. Açık çağrılara ve çağrılarla ilgili baĢvuru rehberleri ve eklerine (uygunluk kriterleri, baĢvuru formu ve diğer belgelere, baĢvuruların değerlendirilmesi, sözleĢme imzalanması ve uygulama koĢulları vs.) ilgili ajansın web sitesi üzerinden ulaĢılabilinmektedir.
Hayat Boyu Öğrenme Programı: 2007-2013 yılları arasında yedi yıllık bir dönemi kapsayan Hayatboyu Öğrenme (LLP = Lifelong Learning Programme) programı kapsamında, Leonardo da Vinci (Hareketlilik ve Yenilik Transferi programları) ile Grundvig programlarından yararlanılabilmesi mümkündür. BaĢvuru rehberi ve diğer ilgili belgelere Devlet Planlama TeĢkilatı, Avrupa Birliği Eğitim ve Gençlik Programları Merkezi BaĢkanlığı’nın www.ua.gov.tr web adresinden ulaĢılabilinmektedir.
PROGRESS Topluluk Programı: PROGRESS Topluluk Programı, Avrupa Birliğinin Sosyal Politika ve Ġstihdam alanındaki mevzuatına iliĢkin uygulamaların projeler vasıtası ile desteklenmesini ve böylece üye ve aday ülkelerde bu alandaki uygulamaların geliĢtirilmesini sağlamak amacıyla oluĢturulmuĢ olan ve Avrupa Sosyal Fonu’nun yanı sıra iĢleyen yeni istihdam ve sosyal dayanıĢma programıdır. Program 2007-2013 yılları arasında uygulanmaktadır. Topluluk Programına ülkemizin de katılımı sağlanmıĢ olup, Program, ÇalıĢma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Avrupa Birliği Koordinasyon Dairesi BaĢkanlığı tarafından koordine edilmektedir.
Program kapsamında yayımlanan proje teklif çağrıları ile ihale teklif çağrılarına Avrupa Birliği’nin http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=327&langId=ensite sinden ve ÇalıĢma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı’nınhttp://www.calisma.gov.tr/articles.php?catego ry_id=49 adresinden eriĢilebilinmektedir.
TÜBİTAK 7. Çerçeve Programı: Çerçeve Programları, AB’nin Lizbon hedeflerinin hayata geçirilmesine katkıda bulunacak ve Avrupa’da ekonomik ve toplumsal katma değer yaratacak "projelere" mali destek sağlamaktadır. 2007 ve 2013 yılları arasında yürürlükte kalacak olan 7. Çerçeve Programı, ĠĢbirliği Özel Programı, Fikirler Özel
4
Programı, KiĢiyi Destekleme Özel Programı ve Kapasiteler Özel Programı’ndan oluĢmaktadır. ĠĢbirliği Özel Programı altında yer alan 10 tematik alandan Gıda, Tarım ve Biyoteknoloji tematik alanından yararlanılabilmesi mümkündür. Bununla birlikte Marie-Crue Programı vasıtasıyla yeni araĢtırma eğitim programları kurulmasına destek, araĢtırmacıların Avrupa içi dolaĢımı, tersine beyin göçü destekleri, sanayi-akademi iĢbirliği, sanayi ve akademi’nin araĢtırmacı istihdamı, Amerika, Japonya vb geliĢmiĢ ülkelerde araĢtırma imkanı ve AraĢtırma Merkezleri arasında personel değiĢimi fırsatlarından yararlanılabilmesi mümkündür. Yine Kapasiteler Özel Programı altında KOBĠ Yararına AraĢtırmalar alanından yararlanma imkanı bulunmaktadır. Programlarla ilgili detaylı bilgiye http://www.fp7.org.tr web adresinden ulaĢılabilinir.
Yukarıda örnekleri verilen diğer çağrılara www.mfib.govtr ya da www.cfcu.gov.tr, www.abgs.gov.tr, www.avrupa.info.tr ve http://ec.europa.eu/europeaid/index_en.htm web adresleri takip edilerek ulaĢılabilinir.
5. Proje Hazırlarken Dikkate Alınması Gereken Temel Unsurlar
Proje fikri, gerçek bir sorunun çözümünü amaçlamalı ve var olan bir sonucun tekrarı niteliğinde değil, yeni bir durumu ortaya koymalı veya geliĢtirmelidir.
Hazırlanan projeler; sosyo-kültürel, politik, ekonomik ve cinsiyet ayrımcılığına sebep olmamalı ve sürdürülebilir olmalıdır.
Projelerin baĢarısını artıran etmenlerden bir diğeri de katılımcılıktır. Bu çerçevede, projeyle ilgili tüm paydaĢların görüĢleri alınmalı, özellikle hedef gruplar tespit edilmeli ve ilgili projelerde dezavantajlı gruplara (örneğin kadınlar ve çocuklar) öncelik verilmelidir. Böylece, projelerin hangi aĢamasında, kim tarafından ve hangi düzeyde katılım sağlanacağının belirlenmesi sağlanmalıdır. Katılımcılık, projede paydaĢların gerçek sorunlarının yansıtılmasına, projenin, ilgili paydaĢlarca sahiplenilmesine, dolayısıyla projenin sürdürülebilirliğini artırmaya katkı sağlamaktadır. Bu çerçevede paydaĢ analizinin yapılması önem taĢımaktadır.
BaĢvuru kriterleri, bütçe aralığı, baĢvuruda istenen belgelerin vs. hibe programına özgü olduğu unutulmamalıdır.
Proje fikri ya da proje önerisi, projenin yönlendirildiği alandaki mevcut sorunun çözümüne, mevcut durumun iyileĢtirilmesine ya
da o alandaki, kitlenin/hedef grupların ihtiyaçlarına cevap verebilmesine karĢın, proje fikri ya da proje önerisi, donör kuruluĢların/fon sağlayıcıların program önceliklerine, baĢka bir ifadeyle açık olan hibe çağrılarının amacına ve baĢvuru kriterlerine uygun olmayabilir. Bu durumda proje fikri ya da önerisinin reddedilme olasılığı yüksektir. Bu nedenle, proje fikri ya da önerilerinin, baĢvurulan hibe programının önceliklerine uygunluğu kontrol edilmelidir.
Hazırlanan proje fiĢinin yetersiz kalitede olması, projenin ilgili makamlarca reddedilme olasılığını artıracaktır. Bununla birlikte, hazırlanan proje teklifleri, bazı durumlarda teklif kalitesi düĢük olmasına rağmen, amaç ve baĢarmayı öngördüğü sonuçlar nedeniyle kabul edilebilmektedir. Ancak böyle bir durumda, projenin uygulanması sırasında birçok zorlukla karĢılaĢılabileceği, hatta projenin yarım kalabileceği gerçeği de göz ardı edilmemelidir. Bu bağlamda, proje fiĢlerinin tasarım/planlama aĢamasına özen gösterilmesi, projenin baĢarısını olumlu yönde etkileyecektir. Örneğin, hazırlanan projeler SMART (spesifik, ölçülebilir, ulaĢılabilir, gerçekçi ve süreli) olmalıdır. Mantıksal çerçeve hazırlanırken, belirlenen genel hedef, proje amacı, sonuçlar ve ilgili faaliyetler arasında mantıksal bir hiyerarĢi bulunmalı ve proje fiĢine aktarımı sırasında bu hiyerarĢi korunmalıdır. Ayrıca, proje yazım kurallarına dikkat edilmelidir.
Proje uygulaması sırasında karĢılaĢılabilecek riskler öngörülmeli ve bunlara iliĢkin tüm önemli varsayımlar (riskler olumlu ifadelere çevrilerek) proje içerisine dâhil edilmelidir. Varsayımlar oluĢturulurken, hiç varsayımda bulunulmaması (yani tüm risklerin göz ardı edilmesi) ya da gereğinden çok riskin tanımlanması, projenin kabul edilebilirliğini olumsuz yönde etkileyebilecektir.
Mantıksal çerçevede yer alan göstergeler, zaman, miktar, nicelik verilerini içermeli, yani ölçülebilir olmalıdır. Göstergelerin projelerin izleme ve değerlendirilmesinde kullanılacağı dikkate alındığında, tüm proje uygulama sürecini temsil edecek nitelikte olmaları yanında belirlendikleri hiyerarĢik basamakla ilgili olmalarına da özen gösterilmelidir.
Projelerin tek ve doğru tanımlanmıĢ proje amacının olması, projenin baĢarısını olumlu yönde etkileyecektir.
Projelerde, faaliyet planlaması yapılırken, eĢ zamanlı yürütülecek çok sayıda faaliyetin bulunmamasına özen gösterilmelidir. Bağımsız
5
veya eĢ zamanlı yürütülecek faaliyetler ile birbirine bağlı olarak gerçekleĢecek faaliyetlerin doğru Ģekilde planlanması önemlidir. Aksi takdirde, çeĢitli faktörlerin (iĢgücü ve bütçe, vb.) sınırlılıkları nedeniyle bu faaliyetler birbirlerini tamamlayıcı olmaktan ziyade, bir diğer faaliyetin gerçekleĢtirilmesini tehlikeye sokabilir.
Bütçe planlaması yapılırken dikkate alınması gereken önemli bir husus da projenin izlenmesi amacıyla belirlenmiĢ doğrulama kaynaklarına iliĢkin maliyetlerin dikkate alınmasıdır. Örneğin, bir ölçme ve doğrulama aracı olarak anketler seçilmiĢse, bu anketleri yapacak anketör ve kullanılacak ekipmana iliĢkin maliyetlerin de toplam bütçe içerisinde değerlendirilmesi gereklidir.
Bütçe planlaması yapılırken özen gösterilmesi gerekli bir diğer husus ise piyasa analizleri, fizibilite çalıĢmaları gibi uygulamalardaki tutarlılıktır. Bu aĢamada belirlenmiĢ değerlerin, uygulama sırasında ortaya çıkan değerler ile tutarsızlık göstermesi projelerin uygulamasının aksamasına sebep olabilecektir. Bu nedenle projenin ilk planlama aĢamasına özen gösterilmelidir. Ayrıca, olası bir aksama karĢısında, mutlaka alternatif planların da düĢünülmüĢ olması, proje baĢarısı için önemlidir.
Bir yıldan uzun uygulama süresine sahip projeler için bütçe planlaması yapılırken, oluĢabilecek fiyat dalgalanmaları dikkate alınmalıdır. Bu amaçla tercih edilebilecek en basit yöntem, son 3 (veya 5) yıla ait fiyat ortalamasının ya da bu yıllar arasında görülen maksimum fiyatın kullanılmasıdır. Ayrıca, bu tip projelerde, detaylı proje planlamasının ilk yıl için yapılması ve ilerleyen dönemlerde toplam proje bütçesinin yıllık bazda tekrar gözden geçirilmesi gereklidir.
Proje bütçesi tanımlanırken donör kuruluĢların/fon sağlayıcıların katkı paylarının açık bir Ģekilde ortaya konması faydalı olacaktır.
Unutulmamalıdır ki, bir projenin baĢarısı yalnızca teklifi veren kuruluĢu değil, aynı zamanda gelecek dönemlerde donör kuruluĢlarca sektöre veya ülkeye tahsis edilecek fon miktarlarını ve kapsamını da etkileyebilecektir.
Kaynakça
Anonim, 2010. “Katılım Öncesi Mali Yardımlar” http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=5. (EriĢim tarihi: 30.03.2010).
Anonim, 2010. TUBĠTAK Resmi Ġnternet Sitesi http://www.fp7.org.tr. (EriĢim tarihi: 30.03.2010).
Anonim, 2010. MFĠB Resmi Ġnternet Sitesi www.cfcu.gov.tr. (www.mfib.govtr) (EriĢim tarihi: 30.03.2010).
Anonymous 2007. Training Modules on DIS-Related Topics, EUSG, November 2007. External Trainers Pool for DIS Related Trainings by Secretariat General for EU Affairs of Turkey and DeLeeuw International (2007).
Anonymous, 2010. Avrupa Birliği Resmi Ġnternet Sitesi http://ec.europa.eu/europeaid/index_en.htm. (EriĢim tarihi: 30.03.2010).
Anonim, 2010. ÇalıĢma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı Resmi Ġnternet Sitesi. http://www.calisma.gov.tr/articles.php?categor y_id=49 (EriĢim tarihi: 30.03.2010).
Commission of the European Communities (1993) Project Cycle Management, Integrated approach and logical framework, Brussels: Evaluation Unit, Directorate General for Development.
EC, 2004. Project Cycle Management Guidelines. Volume 1, March 2004. http://ec.europa.eu/europeaid/multimedia/pu blications/publications/manualstools/t101_en.htm, http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=327 &langId=en (EriĢim tarihi: 23 Mart 2010).
FAO, 2001. Project Cycle Management Technical Guide. SEAGA Socio-Economic and Gender Analysis Programme.www.fao.org/sd/Seaga/downloads /En/projecten.pdf (EriĢim tarihi: 15.03.2010).
Günaydın H., 2010. Proje Döngüsü Yönetimi’nde AB Perspektifi, 14 Ocak 2010. www.rec.org.tr/.../1278-2-REC-Proje-DongusuYonetiminde-AB-Perspektifi.pdf (EriĢim tarihi: 18 Mart 2010).
Anonim, 2009. MIPD 2009-2011. 2009 - 2011 Dönemi MIPD Dokümanı.http://www.abgs.gov.tr/index.php?p =42164&l=1 (EriĢim tarihi: 2 Kasım 2009).
Anonim, 2010. Ulusal Ajans Resmi Ġnternet Sitesi .www.ua.gov.tr. (EriĢim tarihi: 30.03.2010).
